El español que desató la 'pesadilla' de las grandes tecnológicas en Europa
Grandes multas que la UE ha puesto a las tecnológicas comenzaron siendo procedimientos instruidos por Joaquín Almunia. Ahora, el excomisario analiza la situación actual.
Antes de que la comisaria europea de Competencia, Margrethe Vestager, se convirtiera en la "pesadilla" de las multinacionales tecnológicas, un español ocupó ese rol.
Se trata de Joaquín Almunia, que ya en su etapa al frente de Competencia (2010-2014) le apretó el cinturón a omnímodas compañías como Microsoft o Google.
Fruto de su política queda, por ejemplo, las disculpas que Microsoft dio por un "error técnico" por el que no cumplió con su compromiso —el de poner facilidades a los usuarios de Windows para que pudiesen utilizar navegadores de terceros en sus dispositivos—. Aquellas disculpas no evitaron la multa.
O el inicio de las investigaciones sobre Google por cómo el buscador priorizaba en sus resultados a sus productos frente a los de la competencia. "Por ahora no es más que una investigación formal", dijo Bruselas en 2010. "No llevará a ninguna parte", respondió entonces Google.
"Los máximos jefes de Google no acababan de entender qué podía hacer la Comisión en materia de competencia. Me imagino que a lo largo de los 8.000 y pico millones de euros que habrán pagado en multas algo habrán debido aprender", expone Almunia en esta entrevista con Business Insider España, realizada 10 años después de que se marchara de Bruselas.
"Aunque tampoco estoy seguro".
Almunia llegó a Bruselas en 2004 para asumir el cargo de comisario de Asuntos Económicos y Política Monetaria que había ostentado hasta entonces su compañero de filas, Pedro Solbes, que en aquel año fue nombrado vicepresidente del primer Gobierno de Rodríguez Zapatero.
Antes de llegar al órgano ejecutivo de la Unión Europea, Joaquín Almunia fue candidato del PSOE a las elecciones generales del 2000, tras disputarse encabezar las papeletas en unas primarias con quien hoy es el Alto Representante de la Unión, Josep Borrell. Almunia llegó a Bruselas hace 20 años y se marchó hace justo 10.
Ahora, atiende a Business Insider España en una extensa entrevista por videollamada en la que analiza la irrupción de los nuevos instrumentos con los que Bruselas cuenta para hacer cumplir la libre competencia en el Viejo Continente, como es el Reglamento de Mercados Digitales.
Hoy Almunia es miembro del comité del CEPS, uno de los mayores laboratorios de ideas de políticas europeas, y que presidió hasta hace unos meses.
También imparte clases en un curso de la Paris School of International Affairs de Sciences Po, el prestigioso Instituto de Estudios Políticos de París. Además de dar charlas y conferencias, participa en otros think tanks como el Center for European Reform, Friends of Europe o el European Council of Foreign Relations. No está jubilado. "Descanso en lo que me gusta", reconoce.
"Los instrumentos tradicionales de políticas de competencia para perseguir abusos no eran suficiente"
Lo que la Comisión suele investigar son los posibles abusos por posición de dominio que las grandes tecnológicas tienen en sus sectores. Y el auge y crecimiento de los mercados digitales ha desembocado en dos cosas: en todo un rastrojo de multas sobre las big tech, y en la certeza de que la Comisión necesitaba una regulación que agilizara su trabajo.
Google es hoy por hoy la gran tecnológica que más sanciones ha recibido por parte de Bruselas. En 2017, una de 2.400 millones; en 2018, una de 4.125 millones; y en 2019, otra de 1.490 millones. Los procedimientos ponían en cuestión desde que Google favoreciese su comparador de precios en los resultados de su buscador hasta sus políticas con desarrolladores de apps en la Play Store.
Precisamente la multa por Google Shopping, el comparador de precios del gigante estadounidense, fue fruto de un procedimiento que comenzó Almunia. "Luego fue la comisaria Vestager la que decidió partir y dividir la investigación iniciada en noviembre de 2010" [de ahí que surgieran dos multas más].
Que de aquellas primeras investigaciones hoy haya todo un Reglamento de Mercados Digitales y todo un órdago cruzado entre las grandes tecnológicas y Bruselas no es algo que Almunia pudiese prevenir. "No veía yo venir toda la regulación que ha venido después".
Comisión Europea
Sin embargo, sí tenía la certeza de que era necesaria. "La Dirección General de Competencia de la Comisión fue dándose cuenta de que con los instrumentos tradicionales de política de competencia para perseguir abusos de posición de dominio no era suficiente. Había que utilizar la regulación".
En ese sentido, el excomisario destaca que la Unión Europea ha sido la primera jurisdicción del mundo en hacer uso de la regulación. En EEUU se está intentando, pero republicanos y demócratas no terminan de encontrar un acuerdo sobre cómo contener a las grandes tecnológicas.
La clave es que Bruselas ahora tiene la capacidad de actuar ex ante, es decir, antes de que se haya podido lesionar la libre competencia o generar una situación de abuso. Para eso nace el Reglamento de Mercados Digitales o DMA, por sus siglas en inglés. "Ahora la Comisión puede actuar ex ante y la carga de la prueba de la existencia de una infracción le corresponde a la gran plataforma".
"La toma de decisiones se supone que será más rápida y veremos en los próximos años cómo reacciona el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ante las actuaciones ex ante de la Comisión. Al cambiar la carga de la prueba, es más fácil para la Comisión tomar decisiones, pero todavía es un interrogante cómo sentará jurisprudencia el TJUE", incide.
"Google no acababa de entender qué podía hacer la Comisión, tras 8.000 millones en multas algo habrá aprendido"
Almunia asume que "habrá que esperar" a que se pronuncie el TJUE, lo que sucederá en unos años a instancias de los recursos que vayan interponiendo las grandes tecnológicas. La instancia judicial europea ya levantó hace unos días unas medidas cautelares que favorecían a Amazon frente al también nuevo Reglamento de Servicios Digitales.
Tampoco es que echara en falta un Reglamento de Mercados Digitales como el actual en su etapa como comisario. "Las actuales regulaciones son muy importantes, pero tiene que haber un momento previo para que esas regulaciones puedan ser aprobadas por el Consejo y el Parlamento y contar con una serie de argumentos, los suficientes, para que sean creíbles y viables".
"El momento inicial de esplendor de los mercados digitales exigía hacer uso de los instrumentos tradicionales de las políticas de competencia, y en paralelo exigía que las instituciones se cargaran de razón para que pudiésemos llegar a este momento de regulaciones ex ante".
Con todo, el excomisario sí aprecia diferencias en la etapa actual con su época al frente de Competencia. Lo ejemplifica con Apple. Con Almunia en Competencia, Apple se plegó a las decisiones de Bruselas. Algunas las beneficiaron —en el marco de su guerra con Samsung— y otras no —como la investigación a un supuesto cártel editorial por el precio de los ebooks—.
"Ahora veremos a ver. Apple ha recibido una multa por parte de la Comisión por las barreras que ha puesto a plataformas como Spotify. Veremos cómo reaccionan: no sé hasta qué punto se han preparado para no ser objeto de las multas del Reglamento de Mercados Digitales, que son más elevadas que incluso las de Competencia".
Algunos competidores de Apple en el mercado de las tiendas de apps se hacen la misma pregunta. Es el ejemplo de Uptodown, una empresa malagueña que mantiene una plataforma del mismo nombre y cuyo CEO se cuestiona, a tenor del plan del fabricante del iPhone para cumplir con el Reglamento, qué ha estado haciendo Apple durante el último año y medio.
Por otro lado, las multas que impone desde la Dirección General de Competencia de la Comisión pueden ser de hasta un 10% de la facturación global de la compañía, mientras que con el Reglamento de Mercados Digitales, si se aprecia reincidencia, las sanciones serán de hasta el 20% del volumen de negocios en todo el mundo, como recuerda el excomisario.
Estas empresas hacen sus cábalas, eso por supuesto. "Me imagino que hacen sus cálculos". Aunque Almunia señala, por su "experiencia de años investigando a Google", que "los máximos jefes y dueños de Google no acababan de entender lo que podía hacer la Comisión en materia de competencia".
"Me imagino que a lo largo de los 8.000 y pico millones de euros que habrán pagado en multas y tras las otras investigaciones en marcha algo habrán debido aprender. Aunque tampoco estoy seguro. Tienen tanto poder, y no solo poder de mercado tradicional, también político".
Por eso la Unión Europa puede ser la horma de sus zapatos, apostilla el exdirigente: "Aquí las grandes tecnológicas tienen un interlocutor distinto a los que tienen en otras jurisdicciones, que suelen ser los gobiernos". "La Comisión es un poder ejecutivo, pero no un gobierno al uso: no le pueden ofrecer financiación para una campaña electoral".
¿Y si se van las tecnológicas? "Si se van, otros vendrán, y si quienes vengan son europeas, pues mira, mejor"
Por supuesto, en cuanto se empieza a apretar el cinturón regulatorio, las grandes tecnológicas amenazan con irse. Meta, la propietaria de plataformas como Facebook, WhatsApp o Instagram ha estado años lanzando este aviso en su informe anual al regulador bursátil estadounidense, la SEC.
El motivo: un acuerdo entre Bruselas y Washington que amparase la transferencia de datos transatlánticos sin vulnerar el Reglamento General de Protección de Datos (RGPD) que el TJUE invalidó en 2021. Hasta 2023 no se ratificó un nuevo acuerdo, y Meta abundaba en su escrito a la SEC que de no solventarse la situación se podría ver obligada a marcharse del Viejo Continente.
PSE-EE
¿Es una amenaza real o es un farol? Joaquín Almunia responde con tanta prudencia como calma: "Tendrán que hacer las cuentas de cuánto representa en sus resultados todo el mercado europeo". Pero también con contundencia: "Si se van ellos, vendrán otros. Y si los otros que vienen son europeos, pues mira, mejor".
"Cuanta más competencia haya, sea mediante los instrumentos tradicionales o mediante regulaciones ex ante, menos barreras existirán para que puedan entrar nuevos actores en los mercados digitales y puedan crecer y ganar terrero frente a esas grandes plataformas que en realidad son monopolios cuasi naturales".
Otro ejemplo, este con Google. "En el mercado de los buscadores en línea tiene una cuota del 90%. Eso en sí mismo no es una infracción a la competencia: puede ser fruto de su eficiencia, de su capacidad de innovación. Sin duda. Pero si abusan de ese altísimo poder de mercado, entonces sí que entran las políticas de competencia".
"La tentación de abusar de un poder de mercado tan grande, casi monopolístico, es altísimo; y lo vemos no solo en Europa. Se van sucediendo nuevas investigaciones con diferentes tipos de abuso". "Hay nuevos abusos a los que hay que reaccionar y ante lo que hay que hacer todo lo posible para evitar que estos cuasi monopolios se consoliden y se enquisten".
También es posible que las grandes tecnológicas que traten de amenazar con irse de Europa se acaben encontrando un mundo en el que se ha vuelto a seguir el ejemplo europeo, "el famoso efecto Bruselas" que se acuñó a raíz de la entrada en aplicación del RGPD.
Sin ir más lejos, prácticamente el mismo día que Bruselas anunció una multa de 1.800 millones de euros a Apple, en EEUU se anunciaba una histórica investigación antimonopolio contra el fabricante del iPhone. "Cuando eres el dueño de la plataforma y a la vez el dueño de los servicios que corren en la misma, las tentaciones de discriminar son demasiado grandes".
Almunia confía en que el efecto Bruselas también llegue a otros ámbitos, como por ejemplo a raíz de la futura entrada en vigor del Reglamento de la Inteligencia Artificial. "Curiosamente no tenemos el liderazgo tecnológico de la IA, igual que tampoco grandes plataformas digitales son europeas".
Pero eso también "da más margen y autonomía estratégica para regular con más intensidad y serenidad y poder aplicar esas regulaciones desde las autoridades europeas". "Es de esperar que de los buenos resultados de esas regulaciones otras jurisdicciones fuera de la UE sigan el mismo camino".
El abordaje del "problema" de las grandes plataformas "y de sus abusos, sus interferencias en la vida política, de su canalización de noticias falsas, del poco cuidado que han venido teniendo en muchos casos sobre los contenidos incluso ilegales que circulan a través de ellas", debe ser "un bien público del conjunto del planeta, no solo de los europeos", enfatiza Almunia.
Al fin y al cabo, que las grandes tecnológicas se vayan de Europa parece un escenario más remoto que el de que TikTok acabe siendo vetado en EEUU. Pero esa es otra historia que revela también la posición de la Unión Europea en el mundo. "Habrá que ver cuáles son los argumentos y cuáles son sus posibles consecuencias".
"En Europa estamos preocupados por algunos aspectos del poder chino, pero no tenemos la sensación que tiene EEUU: la de estar disputándose la hegemonía mundial. Por decirlo en términos coloquiales, nosotros estamos en otra liga". Por eso, toca "estar muy vigilantes", pero asumiendo que no estamos "ni por el número uno ni por el número dos".
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